Die Europäische Union ist kein Staat, sondern eine eng verflochtene Staaten-Organisation. Sie unterhält aber wie ein Staat auswärtige Beziehungen zu Regionen oder anderen Staaten. Sie verfolgt eine „Europäische Außenpolitik“ in enger Abstimmung mit den 27 Mitgliedstaaten. Die EU verfügt über eine Reihe von Einrichtungen, Kompetenzen und Instrumenten, um sich auf der globalen Bühne Gehör zu verschaffen.

Josep Borrell, der Hohe Vertreter der EU für die Außen- und Sicherheitspolitik, ist „Gesicht und Stimme“ der Europäischen Union in der internationalen Politik. Dieses Amt wurde mit dem Vertrag von Lissabon, der 2009 in Kraft getreten ist, in der heutigen Form geschaffen und hat eine lange Vorgeschichte. Wie häufig in der europäischen Politik sind es Enttäuschungen und Misserfolge, die den Anstoß für Reformen geben und politische Lernprozesse beschleunigen. In den 1990er-Jahren war es das Versagen der Europäischen Gemeinschaft, die Konflikte und das Morden in den Nachfolgestaaten Jugoslawiens zu beenden, das mit dazu beigetragen hat, eine „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“, abgekürzt GASP, zu entwickeln. Sie hat seit dieser Erfahrung immer wieder neue Instrumente, Strukturen und Ämter, wie den Hohen Beauftragten geschaffen, um ihre „Weltpolitikfähigkeit“ zu stärken. Diesen Begriff, der sich kaum in andere Sprachen übersetzen lässt, hat Jean-Claude Juncker, der damalige Präsident der EU-Kommission, 2018 geprägt. Die Lücke, die sich immer wieder auftut zwischen den Erwartungen, die an die Europäische Union als globaler Akteur herangetragen wurden, und den Kapazitäten und Ressourcen, auf die sie zurückgreifen kann, sollte durch neue Strukturen und Ämter kleiner werden. Der Politikwissenschaftler Christopher Hill hat 1993 von einer „Capabilities Expectations Gap“ gesprochen. Alle institutionellen Reformen in den letzten Jahren und Jahrzehnten lassen sich als Versuche lesen, diese „Lücke“ zu schließen.

Die ersten Schritte in Richtung einer echten „europäischen“ Außenpolitik wurden mit der EPZ unternommen. Dieses Kürzel steht für  „Europäische Politische Zusammenarbeit“ und beschreibt ein Forum, in dem sich die nationalen Außenministerien, ihre Minister regelmäßig getroffen und abgestimmt haben. Diese Zusammenarbeit startete 1970 und war rein „intergouvernemental“ angelegt, das heißt als zwischenstaatliche Kooperation. Einen EU-Chefdiplomaten wie Josep Borrell, der in Brüssel seinen Dienstsitz hat und mit einem eigenen Apparat ausgestattet ist, gab es damals noch nicht. Aber ohne die Erfahrungen, die im Rahmen der EPZ gesammelt wurden, gäbe es heute keinen Hohen Vertreter in der EU.

Das Ziel, das sich die Gemeinschaft mit der EPZ gesetzt hatte, war die schrittweise „Europäisierung“ der nationalen Außenpolitik. Regelmäßige Treffen auf Ministerebene, die Schaffung eines eigenen Sekretariats in Brüssel oder die Nutzung des Fernschreibsystems „COREU“, mit dem zwischen den Ministerien in den Hauptstädten Informationen ausgetauscht werden konnten, waren wichtige Etappen auf dem Weg in Richtung „Europäisierung“. Mit dem COREU-System, das – technisch erneuert – bis heute genutzt wird, liegen die Positionen zu außenpolitischen Fragen der anderen Mitgliedstaaten zeitgleich in allen europäischen Hauptstädten vor. So können die Standpunkte der europäischen Partner berücksichtigt werden bei der Formulierung der eigenen Stellungnahmen. Heute sind auch Dienststellen der EU-Kommission sowie der Europäische Auswärtige Dienst, abgekürzt EAD, in das COREU-Netzwerk eingebunden. Vor allem in Krisensituationen, wenn rasches Handeln erwartet wird, kommt diesem System eine wichtige Bedeutung zu.

In vielen Fällen wurde das EPZ-Format von den großen Mitgliedstaaten genutzt, um eigene, also nationale Interessen zu verfolgen. Aber auch die kleineren Staaten haben von der EPZ profitiert. Sie wurden später zu den treibenden Kräften einer„Supranationalisierung“ der Außen- und Sicherheitspolitik. Der Vertrag von Maastricht, der unter dem Eindruck des Endes des Ost-West-Konfliktes Anfang der 1990er-Jahre verhandelt und unterzeichnet wurde, und auch die nachfolgenden Vertragsänderungen haben auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik neue Instrumente und Strukturen geschaffen.

Im Zuge der Erweiterungsrunden seit den 1970er-Jahren wurde die Europäische Gemeinschaft schrittweise größer. Auch das hat die Europäische Außenpolitik geprägt. Sie wuchs von der ursprünglichen Sechsergemeinschaft zu einer Europäischen Union im „XXL“-Format im Jahre 2013 mit dem Beitritt Kroatiens auf 28 Staaten, ehe sie dann mit dem Austritt Großbritanniens im Januar 2020 wieder etwas kleiner wurde. Da Großbritannien – zusammen mit Frankreich – zu den zwei Staaten in der EU gehört hatte, die einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen haben, darüber hinaus auch Atomwaffen besitzen und aufgrund ihrer Geschichte als Kolonialmacht einen globaleren Blick auf die Welt haben, hat der „Brexit“ die außen- und sicherheits- sowie vor allem die verteidigungspolitischen Spielräume der EU kleiner gemacht. Der britische EU-Austritt hat auch die Frage nach der Sicherheitspolitik in Europa neu aufgeworfen.

Die EU, deren Vorläuferorganisationen in den 1950er-Jahren gegründet wurden, war als europäisches Friedensprojekt angelegt. Es ging darum, nach zwei verheerenden Weltkriegen mit Millionen Toten, Zerstörung und Massenmord den Frieden innerhalb Europas dauerhaft zu sichern. Der Frieden sollte möglich werden durch die gemeinsame europäische Verwaltung („Integration“) der kriegswichtigen Ressourcen Kohle und Stahl – wer keinen alleinigen Zugriff mehr hat auf diese Güter und damit Panzer und Kanonen bauen kann, so die Idee, wird auch nicht mehr gegen seinen Nachbarn in den Krieg ziehen können. Am Anfang des europäischen Einigungsprozesses stand die deutsch-französische Aussöhnung. Die Vorläufer der EU waren die Montanunion und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, kurz EWG. Das zentrale Ziel der EWG war der Abbau der Zölle und die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes in Europa. Die Ziele Frieden, Sicherheit und Wohlstand waren also zunächst nach innen gerichtet. Erst in den 1960er-Jahren unternahm die EWG erste Schritte in Richtung einer eigenen Außenpolitik. In der Zeit des Kalten Krieges und der Blockkonfrontation zwischen den USA („Westen“) und der Sowjetunion („Ostblock“) mit ihren jeweiligen Verbündeten waren die Möglichkeiten einer eigenständigen „(west-) europäischen“ Außenpolitik jedoch sehr begrenzt.

Seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes 1990/91 hat sich die Sicherheitslage in Europa geändert. Da jedoch die Außen- und Sicherheitspolitik zu den klassischen Feldern gehören, die die Staaten als Kernbereiche ihrer nationalen Souveränität verstehen, zögern sie hier, eine Politik der „Europäisierung“, also der schrittweisen Übertragung von Kompetenzen und Ressourcen nach „Brüssel“, zu verfolgen. Der „Souveränitätsreflex“, von dem der Politikwissenschaftler Wolfgang Wessels spricht, hält die Regierungen der EU-Staaten davon ab, die aus ihrer Sicht politisch hoch sensiblen Felder zu vergemeinschaften.

Gleichzeitig spüren die europäischen Regierungen aber auch einen „Koordinationsreflex“. Denn sie wissen, dass sie in vielen Bereichen – und dazu gehört auch die Außen- und Sicherheitspolitik – von mächtigen anderen Staaten wie den USA, China oder Russland nur ernst genommen werden, wenn sie ihr politisches und ökonomisches Gewicht gemeinsam in die Waagschale legen. Auch „große“ Staaten wie Deutschland, Frankreich, Italien, Polen oder – vor dem EU-Austritt – Großbritannien können ihren Interessen wie Freihandel und einer auf Regeln gegründeten internationalen Ordnung nur dann Gehör verschaffen, wenn sie geschlossen auftreten. Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten in der EU sind – gemessen an ihrer Bevölkerungszahl – eher „kleine“ Länder, die gegenüber China oder Russland noch stärker auf Bündnisse angewiesen sind. Insofern überrascht es auch nicht, dass es gerade die kleineren Staaten wie Belgien, die Niederlande oder auch Luxemburg waren, die ein Interesse daran hatten und noch immer haben, ihr internationales Gewicht durch eine schrittweise Vergemeinschaftung („Integration“) der Außen- und Sicherheitspolitik zu erhöhen. Aber auch „große“ Staaten wie die Bundesrepublik Deutschland setzen sich seit langem für eine Stärkung der EU als globaler Akteur ein.Die großen wie auch die kleinen Staaten haben weiterhin eigene Außenministerien und Diplomaten, die ihr Land nach außen vertreten und nationale, vor allem auch wirtschaftliche Interessen verfolgen. Die Außenpolitik der 27 Mitgliedstaaten soll aber laut EU-Vertrag eng mit der Politik der Europäischen Union abgestimmt sein. 

„Die Mitgliedstaaten unterstützen die Außen- und Sicherheitspolitik der Union aktiv und vorbehaltlos im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität und achten das Handeln der Union in diesem Bereich.“ Artikel 24  EUV

Die Bestimmungen im EU-Vertrag machen also deutlich, dass die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU als eigenständige Politik zu verstehen ist und nicht als die Summe der nationalen Politik.

Das Beispiel China zeigt, dass die Praxis jedoch häufig anders aussieht und nicht alle EU-Staaten an einem Strang ziehen.  Die Europäische Union hat 2019 angefangen, ihre China-Politik neu auszurichten. Während sie in der Vergangenheit vor allem geprägt war von den Wirtschaftsbeziehungen und geopolitische Fragen oder Menschen- und Minderheitenrechte eine untergeordnete Rolle gespielt haben, ändert sich dies nun. Im März 2021 haben die Außenministerinnen und -minister der EU-Staaten zum ersten Mal seit 1989 wieder Sanktionen gegen China verhängt.

Die EU beschreibt China einerseits als wichtigen Partner in vielen Fragen, etwa beim globalen Klimaschutz. Durch den außenpolitischen Machtanspruch, den die Führung in Peking seit einiger Zeit sehr viel offensiver verfolgt, sieht sie China andererseits auch als „systemischen Rivalen“. Einzelne EU-Staaten verfolgten in der Vergangenheit gegenüber China eigene Ziele. Lange Zeit prägten die engen wirtschaftlichen Beziehungen zwischen China und Deutschland die EU-Politik. Einige ost- und ostmitteleuropäische EU-Länder und Griechenland (seit 2019) sind Teil des „17+1“-Kooperationsformates, in dem China direkte Beziehungen zu diesen Staaten unterhält. Kritikerinnen und Kritiker betrachten dieses Format mit Skepsis, weil sie eine Unterwanderung der EU-China-Politik befürchten.

Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist bei allen EU-Staaten tief verwurzelt in der eigenen Geschichte und geprägt von traditionellen Beziehungen zu bestimmten Ländern und Regionen. Für Frankreich spielt Afrika aufgrund der kolonialen Vergangenheit bis heute eine besondere Rolle, so wie für Spanien die Beziehungen zu Lateinamerika und für Polen die Verbindungen zur Ukraine oder die Haltung der EU zu Russland besonders wichtig sind.

Dass nationale Sonderbeziehungen auch die Außenpolitik der EU beeinflussen, liegt auf der Hand. Solche traditionellen Verbindungen können eine gemeinsame europäische Politik erschweren, sie können aber auch nützlich sein, weil in den Außenministerien in Paris, Madrid und Warschau wertvolles Wissen vorhanden ist. Die halbjährlich wechselnde EU-Ratspräsidentschaft wird von den Mitgliedstaaten häufig genutzt, um ihre traditionell engen Beziehungen zu Partnerländern zu vertiefen. So hat der portugiesische Regierungschef António Costa zum Auftakt seiner Ratspräsidentschaft im Januar 2021 angekündigt, die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit der EU mit Indien auszubauen. Die engen Beziehungen zwischen Indien und Portugal gehen zurück auf die portugiesische Kolonialgeschichte.

In Brüssel und anderswo wird häufig von „Außenbeziehungen“ (engl., „external relations“) und nicht von „Außenpolitik“ gesprochen, weil der Begriff weiter gefasst ist. Mit diesem Ausdruck lässt sich die Bandbreite der Politikfelder erfassen, in denen die EU als globaler Akteur auftritt. Dazu gehören etwa die Gemeinsame Handelspolitik, die Entwicklungspolitik, die humanitäre Hilfe oder der weltweite Einsatz der Europäischen Union für Demokratie und Menschenrechte. In diese Aufzählung gehören auch die engen Beziehungen der EU zu Nachbarstaaten und ihre Assoziierungspolitik, also die Politik, die die Europäische Union gegenüber den Staaten verfolgt, mit denen sie keine Beitrittsgespräche führt, die aber, wie etwa die Ukraine, in der unmittelbaren Nachbarschaft liegen und deren politische und wirtschaftliche Stabilisierung im Interesse der EU liegt.

Vor allem die Handelspolitik spielt für das Gewicht der EU eine herausragende Rolle. Durch Handels- und Assoziationsabkommen mit vielen Staaten auf der Welt wurde die EU zu einem der wichtigsten globalen Partner. Die Gemeinsame Handelspolitik gehört zu den wenigen Politikfeldern der Europäischen Union, die vollständig „vergemeinschaftet“ sind; das heißt, hier treten nicht die einzelnen europäischen Regierungen als Verhandlungspartner gegenüber Kanada oder China auf, sondern die EU-Kommission. Sie führt die Gespräche im Namen der 27 Mitgliedstaaten. Das macht aus mehreren Gründen Sinn: Ein gemeinsamer Binnenmarkt braucht einheitliche Regeln auch gegenüber Drittstaaten und zudem könnten Luxemburg oder Estland und auch nicht Deutschland oder Frankreich in den Verhandlungen mit China oder anderen Großmächten, wären sie auf sich allein gestellt, viel herausschlagen – hier erhöht das gemeinsame Auftreten der Europäer ihre Verhandlungsmacht.

Auch die Entwicklungspolitik spielt für die Europäische Union als globaler Akteur eine zentrale Rolle. Sie reicht zurück bis in die Anfänge der Europäischen Gemeinschaft. Schon mit den Römischen Verträgen von 1957 war ein „Europäischer Entwicklungsfonds“ geschaffen worden, mit dem die (ehemaligen) Kolonien in Afrika, in der Karibik und im Pazifischen Ozean unterstützt werden sollten.

Heute pflegt die EU diplomatische Beziehungen mit etwa 160 Staaten und unterhält in vielen Ländern eigene Vertretungen, die allen Unionsbürgerinnen und -bürgern konsularische Dienste anbieten. Die EU versteht sich als Partnerin, die gute politische, vor allem auch Handelsbeziehungen unterhält und die sich für Frieden und Stabilität in der Welt einsetzt. Um dies zu erreichen, hat sie in den vergangenen Jahrzehnten viel investiert und mit anderen globalen Akteuren, etwa den USA oder den Vereinten Nationen, eng zusammengearbeitet. Seit Jahren gibt es aber auch Kritik an der Politik der EU, weil sie – so der Vorwurf – durch ihre Handelspolitik die Armut in der Welt und die großen wirtschaftlichen Unterschiede zwischen dem Globalen Süden und dem Norden nicht in nennenswerten Umfang abbauen konnte. Ein Beispiel für das positive internationale Engagement der EU ist die Unterstützung der Covax-Impfinitiative, die auch ärmeren Staaten den Zugang zu Impfstoffen zur Bekämpfung von COVID-19 ermöglichen soll.

Ein weiterer Beitrag zur Schließung der Lücke zwischen den Erwartungen, die an die EU herangetragen werden und den Kapazitäten, die ihr zur Verfügung stehen, ist die Schaffung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes. Der EAD, so seine Abkürzung, ist eine Organisation, die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt worden ist. Er hat heute etwa 4.500 Mitarbeitende und seine Hauptaufgabe besteht darin, die „Europäisierung“ der Außenpolitik weiter voranzutreiben. Der EAD ist eine Art EU-Außenministerium und arbeitet seit Januar 2011 als diplomatischer Dienst der Europäischen Union. Er setzt sich zusammen aus Beamtinnen und Beamten, die aus der EU-Kommission, aus den Außenministerien der Mitgliedstaaten und aus dem Ministerrat, also dem Gremium der EU, in dem die nationalen Vertreter versammelt sind, rekrutiert werden. Unterstellt ist der EAD dem EU-Außenbeauftragten. Zählt man das Personal der Botschaften der EU-Mitgliedstaaten und die Delegationen der EU-Kommission in den Drittstaaten zusammen, kommt man auf über 30.000 Diplomaten, die die Außenbeziehungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten weltweit organisieren und koordinieren. Damit übertreffen sie – zumindest rein zahlenmäßig – die USA und andere große Staaten bei weitem. Der Europäische Auswärtige Dienst und die Delegationen der EU erstellen etwa politische Lageberichte und tragen Informationen zusammen, damit auf dieser Grundlage eine einheitliche und kohärente „EU-Außenpolitik“ möglich wird. Das Ziel ist es, einen gemeinsamen, also „europäischen“ Blick auf die Weltlage zu werfen und auf dieser Basis eine abgestimmte Politik zu verfolgen.

EU-Missionen im Einsatz

Die GSVP ist ein Teil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und umfasst ein breites Spektrum an Aktivitäten. Eine besondere Rolle spielen dabei zivile und militärische Operationen sowie Einsätze, die sowohl eine zivile als auch militärische Komponente haben. Solche Operationen dienen der Friedenssicherung und Konfliktverhütung. Unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft wurde im September 2020 das Europäische Kompetenzzentrum für Ziviles Krisenmanagement in Berlin eröffnet; 18 der 27 EU-Mitgliedstaaten waren beim Start dabei. Es geht darum, Männer und Frauen, die im Namen der EU in internationale Einsätze entsandt werden, auszubilden und auf ihre Arbeit professionell vorzubereiten. Der deutsche Außenminister Heiko Maas hat bei der Eröffnung des Zentrums dessen Aufgaben so beschrieben: „Wie bringt man einem portugiesischen Polizisten das Lesen ukrainischer Zollunterlagen bei? Und wie bereitet man einen Angehörigen der irischen Küstenwache auf einen Einsatz in Mogadischu vor?“

Der Schwerpunkt der EU-Außenpolitik und der Missionen liegt auf der Prävention. Die Idee dahinter: Es soll gar nicht erst zum Ausbruch von Konflikten und militärischer Gewalt kommen. Durch die Unterstützung von Staaten beim Übergang zu Demokratie und Rechtsstaatlichkeit und durch den wirtschaftlichen Aufbau sollen innergesellschaftliche und ethnische Konflikte und Spannungen abgebaut und eine friedliche Ordnung aufgebaut werden.

Aktuell führt die EU elf zivile und sechs militärische Einsätze und Operationen in unterschiedlichen Regionen der Welt; dabei sind etwa 5.000 Personen im Einsatz (Stand März 2021). Zu den größten Operationen gehören die EULEX-Mission im Kosovozum Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen(seit 2008), dieEUFOR ALTHEA-Mission in Bosnien-Herzegowina zur Sicherung des Dayton-Abkommens (seit 2004) sowie der Mittelmeereinsatz EUNAVOR MED Irini, den es in dieser Form seit 2020 gibt und der der Ausbildung der libyschen Küstenwache und Marine sowie der Durchsetzung des UN-Waffenembargos dient.

Eine besondere Bedeutung in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik kommt dem Einstimmigkeitsprinzip zu. Das ist eines der sichtbarsten Symbole für den „Souveränitätsreflex“ der Regierungen der Mitgliedstaaten. Da bei diesen Themen die Kernbereiche der nationalen Souveränität berührt sind, wollen die Regierungen verhindern, dass sie überstimmt werden. Dieser Konsenszwang erschwerte in der Vergangenheit oftmals ein entschlossenes Auftreten gegenüber Drittstaaten wie China, etwa wenn es um die Verurteilung von Menschenrechtsverletzungen ging.

Kommen Beschlüsse nur bei Einstimmigkeit zustande, bedeutet dies, dass auch „kleine“ Mitgliedstaaten, zum Beispiel Luxemburg oder Malta, eine Entscheidung der EU blockieren oder verzögern können. Alle EU-Staaten sind in diesem Abstimmungsmodus also „Veto-Spieler“. Eine Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip stößt jedoch auf hohe Hürden: Dass die Mitgliedstaaten in wichtigen politischen Fragen nicht überstimmt werden können, ist ein besonderes Merkmal der Europäischen Union. Unabhängig von ihrer Bevölkerungsgröße und Wirtschaftsmacht sind alle Staaten gleichberechtigt, die „Großen“ können nicht alles unter sich ausmachen und dürfen die „Kleineren“ nicht übergehen. Das Konsensprinzip kommt vor allem dort zum Einsatz, wo die Mitgliedstaaten ihre sogenannten vitalen Interessen berührt sehen, also im Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik, aber auch in der Steuerpolitik oder bei Fragen der Vertiefung und Erweiterung der EU.

Deshalb gibt es seit einiger Zeit Überlegungen, in bestimmten Bereichen das Einstimmigkeitsprinzip abzuschaffen oder wenigstens zu lockern. Dies würde, so die feste Überzeugung der Unterstützerinnen und Unterstützer dieser Idee, die „Weltpolitikfähigkeit“ der EU stärken.

Im Brüsseler Alltagsgeschäft hingegen werden Gesetze und Verordnungen, die etwa den Binnenmarkt, Verbraucherschutz oder die Umweltpolitik betreffen, mit sogenannter qualifizierter Mehrheit entschieden. Das betrifft das Kerngeschäft der EU und kommt in etwa achtzig Prozent der EU-Gesetzgebung zum Einsatz. „Qualifizierte Mehrheit“ heißt, dass hinter einer Entscheidung des EU-Ministerrates eine „doppelte Mehrheit“ steht:

Eine Entscheidung im Kreis der europäischen Ministerinnen und Minister kommt dann zustande, wenn einerseits eine Mehrheit der Mitgliedstaaten von 55 Prozent, also 15 der 27 EU-Staaten, zustimmt; und wenn andererseits die Staaten, die dafür stimmen, insgesamt mindestens 65 Prozent der gesamten Bevölkerung in der EU repräsentieren (Enthaltungen zählen dabei wie Nein-Stimmen). In einem fiktiven Abstimmungsergebnis stimmen 16 EU-Staaten für eine Richtlinie („EU-Gesetz“) und vier enthalten sich, so dass das erste Kriterium, das Staatenquorum, erreicht wäre. Da aber mit Italien und Polen in unserem Beispiel zwei der größeren EU-Staaten dagegen gestimmt haben, wird die zweite Hürde, das Bevölkerungsquorum von 65 Prozent, nicht übersprungen. Denn die Staaten, die dem Vorschlag zugestimmt haben, kommen nur auf 63,44 Prozent der Gesamtbevölkerung in der EU. Damit ist das Gesetzesvorhaben gescheitert.

Die Befürworter einer Reform der Abstimmungsregeln in der Außen- und Sicherheitspolitik versprechen sich mehrere Vorteile. Das Europäische Parlament hat im Januar 2021 in einer Studie die Pro- und Contra-Argumentevon Mehrheitsentscheidungen gegenübergestellt (vgl. Tabelle). Zu den Vorteilen gehört, dass Entscheidungen schneller getroffen werden können, weil nicht so lange verhandelt werden muss, bis der letzte überzeugt ist. Mit dem Übergang zu Mehrheitsentscheidungen würde auch verhindert werden können, dass einzelne EU-Staaten sich zum Sprachrohr von Drittstaaten wie China machen und Beschlüsse der Europäischen Union würden nicht, wie häufig zu beobachten, nur den kleinsten gemeinsamen Nenner widerspiegeln. Der Einfluss und die Handlungsspielräume des Hohen Beauftragten könnten größer werden und Selbstblockaden der EU als globaler Akteur würden aufgebrochen.

Auf der anderen Seite gibt es aber auch Nachteile: Wenn einzelne Staaten überstimmt werden, könnte die EU auf der internationalen Bühne an Glaubwürdigkeit verlieren. Denn was wäre, wenn große Staaten wie Frankreich, Deutschland oder Polen nicht hinter einem EU-Beschluss zur Verhängung von Sanktionen gegenüber einem wichtigen Drittstaat wie China oder Russland stünden? Weitere Probleme könnten sein: Kleinere Staaten, die regelmäßig überstimmt werden, wären außenpolitisch isoliert und auch die Legitimität und Akzeptanz von EU-Maßnahmen in den ablehnenden Staaten wäre schwach. Eine Zwischenlösung, die diskutiert wird, ist das Modell der „konstruktiven Enthaltung“. Das würde bedeuten, dass sich eine Regierung zwar einem Beschluss nicht anschließen würde, sie aber die anderen EU-Staaten nicht daran hindern würde, die im kleinen Kreis beschlossenen Maßnahmen umzusetzen.

Welche Rolle die Europäische Union auf der internationalen Bühne und als globaler Akteur spielen kann, hängt von vielen Faktoren ab – auch von solchen, die die EU nicht beeinflussen kann: In den Zeiten der Bipolarität und des Ost-West-Konfliktes (bis 1990) waren die Spielräume der (West-)Europäer in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sehr eng gesteckt. Die Europäische Gemeinschaft hatte zwar den Anspruch formuliert – vor allem auf Drängen Frankreichs in den 1960er-Jahren –, neben den USA und der Sowjetunion eine „dritte Kraft“ zu bilden und sich damit von der US-amerikanischen Dominanz im westlichen Bündnis zu emanzipieren. Heute, in Zeiten der „Multipolarität“ und einer von vielen befürchteten Großmächtekonkurrenz zwischen den USA und China, steht die EU vor neuen Fragen und Herausforderungen: Wie kann Europa einen größeren Beitrag leisten für Frieden, Wohlstand und Stabilität in einer Welt, die aus den Fugen zu geraten scheint? Wie kann Europa mehr tun für die eigene Sicherheit, in enger Zusammenarbeit mit den USA und anderen Partnern? Wie positioniert sich die EU gegenüber China – in Abgrenzung zu den USA oder im Einklang mit der US-Politik, die in China einen geopolitischen Rivalen sieht? Welche Rolle kommt Russland zu in der europäischen Friedensordnung? Und wie wird „Sicherheit“ heute definiert? Was heißt Sicherheit in Zeiten von Desinformationskampagnen („fake news“), angesichts von „hybriden“ Bedrohungen, der Gefahr von Attacken auf die Computer kritischer Infrastruktursysteme, beispielsweise durch das Einschleusen von Schadsoftware in Rechner der Energie- und Wasserversorgung, von Krankenhäusern, Verkehrsleitsystemen oder Regierungsbehörden? Wie steht es um die Cybersicherheit von Europa? Das sind ganz neue Sicherheitsbedrohungen, gegen die keine Nuklearwaffen oder Flugzeugträger helfen. Auch die COVID-19-Pandemie hat gezeigt, dass Europa und mit ihm die ganze Welt noch in ganz anderer Hinsicht „verwundbar“ geworden ist und dass gerade alle lernen müssen, eine neue Form der „Abwehr“ und „Widerstandsfähigkeit“ (Resilienz) zu organisieren.

„Strategische Autonomie“ und  „Europäische Souveränität“

Aber auch die alte Frage nach der Autonomie der Europäer ist wieder aktuell: Unter dem Stichwort der „strategischen Autonomie“ wird in Brüssel und den europäischen Hauptstädten seit einigen Jahren diskutiert, ob die EU auf dem Gebiet der klassischen Sicherheitspolitik eine größere Eigenständigkeit entwickeln kann und muss. Zu Zeiten der Trump-Administration und der vom damaligen US-Präsidenten geschürten Unsicherheit über die Verlässlichkeit des militärischen Schutzes für Europa hatte diese Debatte neuen Schwung bekommen. Ein Begriff wie „Europäische Souveränität“, der vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron eingebracht worden ist, prägt die Diskussionen um die künftige Rolle der EU als globaler Akteur.

Im Jahr 2003 hatte die EU eine Sicherheitsstrategie verabschiedet. Schon der Titel „Ein sicheres Europa in einer besseren Welt“ zeigt, dass sie in einer völlig anderen geopolitischen Lage verfasst wurde. Von diesem Optimismus, der hier anklang, war in den vergangenen Jahren kaum mehr etwas zu spüren. Eine Expertengruppe der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin hat in einer Studie, die im November 2020, also im Umfeld der US-amerikanischen Präsidentschaftswahlen, veröffentlicht wurde, die internationale Situation in düsteren Farben gemalt: „Die weltpolitische Lage hat sich für Europa in den letzten Jahren dramatisch verschlechtert. Südlich und östlich von Europa mehren sich die Konflikte, Russland und China zeigen zunehmend expansive Tendenzen, und die USA sind als Partner immer weniger verlässlich“. Eine datengestützte Analyse der SWP: SWP-Aktuell Nr. 86/2020).

Blickt man nun angesichts der dramatischen Eskalation im Konflikt um die Ukraine auf die Europäische Sicherheitslage, hat sich diese noch einmal grundlegend verschlechtert. Mit dem russischen Angriff auf die Ukraine hat Wladimir Putin die europäische Friedensordnung zerstört und eine neue geostrategische Lage geschaffen. Allseits ist von einer Zeitenwende die Rede.  „Aus der euro-atlantischen Sicherheitsordnung ist eine Sicherheitsunordnung geworden”, so die SWP in ihrer Analyse nach Ausbruch des Krieges. Der russische Angriff auf die Ukraine werde über den militärischen Konflikt hinaus schwerwiegende Folgen für die euro-atlantische Sicherheit haben. Gespräche mit Russland über Fragen der euro-atlantischen Sicherheitsordnung seien vorerst obsolet. NATO und EU müssten sich auf weitere russische Provokationen und auf die Möglichkeit einer Eskalation über das Gebiet der Ukraine hinaus einstellen. so Margarete Klein von der SWP. Moskaus Aggressionen gegen die Ukraine seien dahingehend motiviert, neo-imperialistische und revisionistische Ziele zu erreichen, so Sabine Fischer. Inwiefern hat die Europäische Union Möglichkeiten, auf diese neue Lage zu reagieren? In einer ersten multiperspektivischen Lageanalyse nahm die SWP nach Ausbruch des Krieges eine Einordnung vor: SWP Kurz gesagt, 28.02.2022.

Auch die im Krieg gegen die Ukraine aufgebaute nukleare Drohkulisse gibt Anlass zur Sorge und rief die EU-Saaten auf den Plan, weitere sicherheitspolitische Schritte gemeinsam anzugehen. So haben Deutschland und 14 weitere europäische NATO-Staaten (Großbritannien, Norwegen, Finnland, Estland, Lettland, Litauen, Belgien, Niederlande, Ungarn, Slowakei, Tschechien, Bulgarien, Rumänien, Slowenien) im Oktober 2022 als Antwort auf die zunehmende Bedrohungslage den Ausbau eines europäischen Raketen-Abwehrschirms beschlossen. Weitere Länder könnten noch hinzustoßen. Mit der „European Sky Shield Initiative" sollen die Lücken im bisherigen Schutzschirm über Europa geschlossen werden. Defizite gibt es bislang sowohl im Bereich ballistischer Raketen, die auf ihrer Flugbahn große Höhen erreichen, aber auch bei der Abwehr von Drohnen und Marschflugkörpern, die unter anderem auch mit Atomsprengköpfen bestückt werden können. Über die neue Initiative sollen unter anderem auch gemeinsam neue Waffensysteme eingekauft werden, die dann insgesamt in der Lage sind, ein möglichst großes Gebiet abdecken.

Ideen und neue Leitbilder wie jene von der „Europäischen Verteidigungsunion“ werden in Regierungskreisen und Expertenrunden zunehmend diskutiert. Begriffe wie „Resilienz“ und Abkürzungen wie „PESCO“ sind in den letzten Jahren neu aufgekommen. „PESCO“ ist die englische Abkürzung für „permanent structured cooperation“ und beschreibt die engere militärische und rüstungspolitische Zusammenarbeit zwischen EU-Staaten, die eine „Koalition der Willigen“ bilden. Von den 27 EU-Staaten beteiligen sich 25 an unterschiedlichen, inzwischen auf knapp fünfzig angewachsenen PESCO-Projekten; dazu gehört etwa die enge Koordinierung der Sanitätsdienste der beteiligten Streitkräfte oder die Entwicklung einer „Euro-Drohne“.

Der EU-Experte Fraser Cameron hat die Europäische Union als „a strange superpower“ beschrieben, als „ungewöhnliche Supermacht“. Die EU ist als globaler Akteur keine klassische Supermacht wie die USA und sie hat auch nicht den Anspruch und die militärischen Ressourcen, als solche aufzutreten. Vor allem beim Einsatz von klassischer „hard power“ kann und will sie nicht konkurrieren mit „normalen“ Supermächten, die wie die USA, Russland oder China über ein enormes Rüstungspotenzial (Nuklearwaffen, Flugzeugträger usw.) verfügen.
Auf anderen Feldern, etwa in der Entwicklungspolitik oder als Wirtschaftsmacht, befindet sich die Europäische Union in der gleichen Gewichtsklasse: Die EU steht für 16 Prozent des Welthandels, China für 17 und die USA für elf Prozent. Vor allem der Europäische Binnenmarkt ist ein Pfund, mit dem die EU als globaler Akteur wuchern kann; hier besitzt die Europäische Union eine beträchtliche „soft power“.

Der Autor Ulrich Fichtner hat im „Spiegel“ (Nr. 4/2021, S. 19) die „sanfte Macht“ der EU so beschrieben: „Einen Global Player wie das heutige Europa hat es in dieser Form in der Weltgeschichte noch nicht gegeben. Indem die EU Schritt für Schritt die Angelegenheiten ihres Binnenmarktes regelt, formuliert sie nebenbei weltweit wirksame Standards.“ Die Rechtsprofessorin Anu Bradford hat in ihrem vielbeachteten Buch diesen „Brüssel-Effekt“ illustriert: „EU-Gesetze bestimmen, wie in Indonesien Holz geschlagen wird, wie die Brasilianer Honig produzieren, welche Pestizide Kakaobauern in Kamerun einsetzen und welches Gerät in chinesischen Milchfabriken zum Einsatz kommt“. Da der Zugang zum Europäischen Binnenmarkt für andere Staaten und ihre Unternehmen sehr attraktiv ist, kann die EU durch hohe Standards, etwa im Bereich der Produktsicherheit bei Kinderspielzeug, ihre wirtschaftliche Macht ausspielen – wer die strengen Vorgaben nicht einhält, bekommt keinen Zugang zum größten Binnenmarkt der Welt.

Mit der Corona-Pandemie, die die Welt seit Anfang 2020 in Atem hält, stellen sich für die EU noch ganz andere Herausforderungen. Die geopolitische Lage nach der Pandemie wird, so die allgemeine Überzeugung, eine andere sein im Vergleich zu heute. Hier kommen auf die EU neue Debatten und Fragen zu, auf die sie noch Antworten finden muss. Im November 2020 hat das Europäische Parlament eine Entschließung gefasst und „mit Besorgnis [festgestellt], dass der geopolitische Wettbewerb und die geopolitischen Spannungen nach dem COVID-19-Ausbruch zugenommen haben, und räumt ein, dass sich die Europäische Union in diesem geopolitischen Umfeld noch positionieren muss.“ Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind gerade dabei, einen „Strategischen Kompass“ zu entwickeln. Ein solcher Kompass soll, auch vor dem Hintergrund der Pandemie, als neues Grundlagendokument der EU die notwendige Orientierung geben. Nachdem die Europäische Union in den letzten Jahren und Jahrzehnten ihre Reformbemühungen auf die Schaffung neuer Instrumente, Verfahren und Ämter gesetzt hatte, ist sie nun dabei, zusätzlich zur „Hardware“ auch eine neue „Software“ für ihre Außen- und Sicherheitspolitik zu entwickeln.

Die im März 2021 beschlossene Konferenz zur Zukunft Europas diskutiert unter Beteiligung der europäischen Bürgerinnen und Bürger neue Perspektiven für die EU. Die Frage, wie die Europäische Union als globaler Akteur ihr Gewicht in der internationalen Politik stärker einbringen kann, steht ganz oben auf der Liste. Bei Umfragen zeigten sich in der Vergangenheit regelmäßig deutliche Mehrheiten für eine Stärkung der Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik. Ob die Regierungen der EU-Staaten diesen Forderungen nachgeben und ihre „Souveränitätsreflexe“ unterdrücken, wird sich zeigen. Das hängt nicht zuletzt davon ab, wie sich die Welt und mit ihr die EU in den nächsten Jahren entwickeln wird.