Die EU kann mit ihrer Gesetzgebung neue Märkte für den Binnenmarkt öffnen oder bestehende ausweiten, etwa die Telekommunikationsmärkte; sie kann aber umgekehrt auch Märkte schließen bzw. schützen, wie etwa den Agrarmarkt. Die Dienstleistungsrichtlinie für den Dienstleistungssektor, die Kapitalmarktunion für die Finanzmärkte, Initiativen im Bereich der Energiewirtschaft, der Verkehrs- und Transportpolitik oder der Universaldienste sind bekannte Beispiele, bei denen europäische Rechtsetzung neue Märkte öffnen oder erweitern konnte.

Die Öffnung von Märkten für den freien Wettbewerb, also die Deregulierung, zieht häufig zugleich die Möglichkeit und Notwendigkeit der Re-Regulierung nach sich. Damit ist mehr als bloße Rechtsetzung gemeint; konkret geht es um die Festlegung von Grenzwerten, Normen oder Standards, deren Überwachung und gegebenenfalls die Verhängung von Sanktionen im Falle der Nicht-Einhaltung sowie um die Schaffung entsprechender Verfahren und Institutionen. So kann die EU beispielsweise soziale, arbeitsschutz- oder umweltschutzpolitische Mindest- oder Sicherheitsstandards vorgeben.

Für neue Regulierungsaufgaben ist die Digitalpolitik ein gutes Beispiel. Wenn durch Innovationen neue Märkte entstehen, ist die EU gefordert, für den entstehenden Gemeinschaftsmarkt und den Zugang dazu Regeln und Standards zu entwerfen. Gerade an der Regulierung der Datenmärkte zeigt sich, welche Gestaltungsmöglichkeiten mit der immensen Marktmacht der EU einhergehen. Die Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) ist sicherlich das bekannteste Beispiel dafür, dass das „Regulierungsmodell Europas“ als „Bezugspunkt für viele Länder außerhalb Europas“ (3) fungiert. Die Marktmacht des europäischen Binnenmarktes versetzt die EU in die Lage, eigene Standards, Normen und Regel zu definieren, global vorzugeben und auch weitgehend durchzusetzen – eine Wirkung, die auch als „Brüssel-Effekt“ bezeichnet wird. (4)

Die EU-Mitgliedstaaten profitieren insofern in doppelter Hinsicht vom Binnenmarkt: zum einen durch die Vorteile im Handelsaustausch und durch Wohlfahrtseffekte für die eigene Volkswirtschaft. Verschiedene Studien haben gezeigt, dass der Handel zwischen den Mitgliedstaaten seit Schaffung des Binnenmarktes deutlich zugenommen hat. Der Umfang des grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten hat sich ungefähr verdoppelt; bis zu 56 Millionen Arbeitsplätze sind in Europa abhängig von diesem Handelsaustausch im Binnenmarkt. Die Europäische Kommission beziffert die wirtschaftlichen Vorteile des Binnenmarktes für die EU auf ein langfristig höheres Bruttoninlandsprodukte der EU von bis zu 9 Prozent. (5)  Zwar zeigen Studien, dass die positiven Effekte der Marktintegration zwischen den Mitgliedstaaten und -regionen ungleich verteilt sind; sie belegen aber dennoch, dass der Binnenmarkt sich für alle Mitgliedstaaten lohnt. Eine Studie der Bertelsmann-Stiftung bezifferte 2019 die Vorteile des Binnenmarktes für Deutschland auf jährlich rund 840 Euro pro Person. (6)

Zum anderen dient der gemeinsame Markt der Absicherung nach außen und zugleich auch der Stärkung einzelner Volkswirtschaften im globalen Wettbewerb. Der Binnenmarkt mit seiner Marktmacht erhöht den ökonomischen Stellenwert aller Mitgliedstaaten im globalen Wettbewerb gegenüber der Außenwelt.

Der europäische Binnenmarkt kann dauerhaft nur funktionieren, wenn weitgehend gleiche Wettbewerbsbedingungen für die europäischen Unternehmen in diesem gemeinsamen Wirtschaftsraum garantiert und ein Übermaß nationaler Subventions- und Förderpolitiken durch die öffentliche Hand verhindert werden. Die Europäische Kommission als supranationale, dem europäischen Gemeinwohl verpflichtete Institution fungiert als europäische Wettbewerbsaufsichtsbehörde – unabhängig von nationalen oder regionalen Interessen in den Mitgliedstaaten. Sie kümmert sich um die im europäischen Primärrecht vorgegebenen wettbewerbsrechtlichen Kategorien des Kartellverbots, des Verbots anderer wettbewerbsbeschränkender Maßnahmen oder Absprachen, der Fusionskontrolle und des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung sowie um die Überwachung des grundsätzlichen Beihilfeverbots und das Monitoring bei öffentlichen Ausschreibungen.

Die Europäische Kommission kann als europäische Wettbewerbsbehörde steuernd in das Marktgeschehen eingreifen, indem sie die wettbewerbs- und beihilfenrechtlichen Vorgaben des europäischen Vertragsrechts konkretisiert, die Umsetzung regelt und die Einhaltung überwacht. Um die Vor- und Aufbereitung spezifischer wettbewerbsrelevanter Fälle sowie um die Untersuchung, Bewertung und Vorbereitung von Entscheidungen wie Strafzahlungen, Fusionsverbote oder Unternehmensaufspaltungen kümmert sich die Generaldirektion Wettbewerb.

Die strikte europäische Wettbewerbs- und Beihilfenpolitik steht allerdings in einem Spannungsverhältnis zu anderen Formen der europäischen Wirtschaftspolitik. Das gilt insbesondere für europäische Förderprogramme zugunsten der Agrarwirtschaft und mithilfe der Strukturfonds zugunsten einzelner Regionen sowie für die europäische Industriepolitik.

Auch in Bereichen, in denen die EU nur über begrenzte Möglichkeiten der wirtschaftspolitischen Rechtssetzung und Regulierung verfügt, kann die EU auf den Rahmen, die Prioritäten und die Maßnahmen der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitiken Einfluss nehmen.

Sie tut dies zunächst in Form mittelfristiger, zumeist zehnjähriger, wirtschaftspolitischer Strategien der EU. Den Anfang machte die sogenannte Lissabon-Strategie für die Jahre 2000 bis 2010 (7), die 2010 mit der Strategie „Europa 2020“ erneuert wurde. Diese Strategie wurde im Dezember 2019 wiederum vom sogenannten europäischen Green Deal abgelöst. Der Green Deal soll als Neuanfang der europäischen Wirtschaftspolitik der EU im nächsten Jahrzehnt die Gelegenheit bieten, den Übergang zu einer klimaneutralen und digitalen Wirtschaft zu ermöglichen. (8)  Die Kommission entwickelt mit dieser Strategie ein Leitbild für die EU, das künftig „Nachhaltigkeit und die Wohlfahrt der Menschen ins Zentrum der Wirtschaftspolitik“ rückt; das Wirtschaftswachstum soll von der Ressourcennutzung abgekoppelt werden, damit das „Naturkapital der EU“ geschützt, bewahrt und dieser Übergang zugleich gerecht und inklusiv organisiert werden kann; „wettbewerbsfähige Nachhaltigkeit“ sei das „Herzstück der sozialen Marktwirtschaft Europas“. Mit dieser neuen Wirtschaftsstrategie verbindet die EU die Hoffnung, „die EU zu einer fairen und wohlhabenden Gesellschaft mit einer modernen, ressourceneffizienten und wettbewerbsfähigen Wirtschaft“ auszubauen.

So versucht die EU und insbesondere die Europäische Kommission als Antreiberin, die Mitgliedstaaten im Zuge der wirtschaftspolitischen Koordinierung auf gemeinsame mittelfristige Ziele zu verpflichten. Mit der Erstellung von europäischen wirtschaftspolitischen Planungs- und Strategiedokumenten soll ein gemeinsames Verständnis von Problemen, Herausforderungen und Zielen erarbeitet werden und so die unterschiedlichen mitgliedstaatlichen wirtschaftspolitischen Ansätze aneinander angenähert werden. Indem auf europäischer Ebene gemeinsame Ziele vorgeschlagen werden, die von den Mitgliedstaaten akzeptiert und umgesetzt werden, kann die EU gemeinsame wirtschaftspolitische Prioritäten und Leitlinien fixieren. Die EU erhält darüber hinaus auch von den Mitgliedstaaten den Auftrag, die Einhaltung und Umsetzung der gemeinsam vereinbarten Ziele und Vorgaben zu überwachen und, wenn erforderlich, zu sanktionieren. Die Europäische Kommission kann so die wirtschaftliche Entwicklung in der EU und den Mitgliedstaaten zumindest mittelbar mitbestimmen und insofern eine gewisse wirtschaftspolitische Steuerung ausüben. Die Umsetzung und in einigen Bereichen auch die Auswahl der geeigneten Maßnahmen verbleibt allerdings in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.

Europäische Industiriepolitik

Ein besonderes Feld dieser indirekten Einflussnahme auf die europäischen Volkswirtschaften bietet die europäische Industriepolitik. In Artikel 173 AEUV werden jedoch die industriepolitischen Handlungsmöglichkeiten der EU auf die Konsultation und Koordinierung der Maßnahmen in den Mitgliedstaaten beschränkt. Auch in der Industriepolitik setzt die Europäische Kommission zunächst auf die Erarbeitung von Strategien, um zu einem gemeinsamen Verständnis der künftigen Ausrichtung zu kommen. Mit ihren Strategien bestätigt die Kommission ihren eher wirtschaftsbegleitenden und rahmensetzenden Ansatz, um über die Vereinbarung gemeinsamer Ziele auf die industriepolitischen Maßnahmen in den Mitgliedstaaten einzuwirken. Allenfalls für Schlüsseltechnologien schlägt sie konkrete Einzelmaßnahmen mit Anstoß- oder Anreizwirkung vor.

Im Rahmen von sogenannten IPCEI (Important Projects of Common European Interest), etwa in der Robotik und der Mikroelektronik, der Biomedizin und bei Nanotechnologien oder der Entwicklung von Batterien, werden europäische Wertschöpfungsketten oder „industrielle Ökosysteme“ entwickelt. Es geht bei diesen industriepolitischen Fördermaßnahmen und den entsprechenden Subventionen um die Unterstützung der Digitalisierung der europäischen Industrieunternehmen, um Initiativen zur Förderung von Klimaneutralität und einer CO2-sparenden Kreislaufwirtschaft bei Aufrechterhaltung der globalen Wettbewerbsfähigkeit und Sozialverträglichkeit.

Im Zentrum der wirtschaftspolitischen Koordinierung in der EU steht seit 2011 das sogenannte Europäische Semester. Mit diesem sich jährlich wiederholenden Koordinierungszyklus versucht die EU die nationalen Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten zu koordinieren und enger miteinander zu verzahnen. Der Zyklus beginnt in der Regel im November mit der Vorlage eines umfassenden sogenannten Herbstpakets der Europäischen Kommission. Darin enthalten ist der sogenannte EU-Jahreswachstumsbericht, in dem die Europäische Kommission die Wirtschaftslage in EU und Eurozone analysiert und ihre Prognose zur Entwicklung des Folgejahres vorlegt. Teil des Pakets sind auch die Entwürfe für die vertraglich geforderten Berichte zur Umsetzung der wirtschaftspolitischen Grundzüge sowie der beschäftigungspolitischen Leitlinien der EU. Hinzu kommen Bewertungen der Kommission zu den fiskalpolitischen Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen der Mitgliedstaaten und seit 2012 ein Frühwarnbericht zu makroökonomischen Ungleichgewichten.

Auf der Basis dieser Analysen schlägt die Europäische Kommission wirtschafts-, beschäftigungs- und sozialpolitische Handlungsprioritäten für die EU und die Eurozone vor, die sie in ihrem sogenannten Winterpaket vorlegt. Für jeden Mitgliedstaat erstellt sie auch einen gesonderten Länderbericht, in dem sie dessen wirtschafts-, beschäftigungs-, sozial- und haushaltspolitischen Entscheidungen und Maßnahmen im abgelaufenen Jahr analysiert, bewertet und mit den gemeinsamen europäischen Zielen und den politischen Empfehlungen der Union für den jeweiligen Mitgliedstaat abgleicht. Aus den Fortschritten oder Problemen des Mitgliedstaates werden entsprechende Handlungs- und Reformempfehlungen für das Folgejahr abgeleitet und präsentiert.

Die Mitgliedstaaten prüfen und diskutieren diese Vorschläge und legen dem Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs eine eigene Bewertung vor. Auf ihrem Frühjahrsgipfel im März verabschieden die Staats- und Regierungschefs die wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Leitlinien der EU, die anschließend zusammen mit den Länderberichten und den Reformempfehlungen der Kommission auf nationaler Ebene umgesetzt werden müssen.
Das umfassende Gesamtpaket aus Prognosen und Länderberichten der Kommission, den Stellungnahmen der Mitgliedstaaten, den Leitlinien des Europäischen Rates und den nationalen Reform- und Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogrammen bildet die Grundlage für die sogenannten länderspezifischen Empfehlungen (LSE). Diese LSE der Kommission sind ein für jeden Mitgliedstaat gesondert erarbeitetes umfassendes und abgestimmtes wirtschaftspolitisches Reformpaket. Es beinhaltet länderspezifische wirtschafts-, beschäftigungs-, fiskalpolitische und inzwischen auch klimapolitische Empfehlungen und Reformvorschläge. Als präzise formulierte Orientierungshilfe liefern sie den Mitgliedstaaten Vorgaben zur Fortsetzung, Intensivierung oder Neuausrichtung ihrer nationalen wirtschaftspolitischen Maßnahmen.

Die Mitgliedstaaten erstellen ihrerseits sogenannte Nationale Reformprogramme (NRP) und mit Blick auf ihre Haushaltspolitik nationale Stabilitäts- oder, wenn sie noch kein Mitglied der Eurozone sind, Konvergenzprogramme zu ihrer mittelfristigen Haushaltsführung. Darin führen sie detailliert aus, welche wirtschafts- und haushaltspolitischen Reformen sie planen, welche Ziele sie wie erreichen und welche Hemmnisse für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum sie wie beseitigen wollen. Diese NRP bilden somit das mitgliedstaatliche Pendant zu den europäischen Empfehlungen für wirtschafts- und beschäftigungspolitische Maßnahmen in den LSE. Die Mitgliedstaaten verabschieden schließlich bis zum Juli die endgültigen länderspezifischen Empfehlungen, die anschließend von den Mitgliedstaaten in der zweiten Jahreshälfte umzusetzen sind. Mit dem nächsten Herbstpaket der Kommission beginnt dann im November der nächste Zyklus des Europäischen Semesters.

Das Europäische Semester ist mithin die organisatorisch-administrative Klammer für die Koordination der europäischen wirtschaftspolitischen Ziele mit den nationalen Maßnahmen zu deren Umsetzung. Es bietet den formalen und inhaltlichen Rahmen für eine direkte Abstimmung und Zusammenarbeit der Europäischen Kommission mit den Regierungen der Mitgliedstaaten in nahezu allen Fragen der Finanz-, Haushalts-, Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik. So hat sich ein relativ effizientes Zusammenspiel von Europäischer Kommission und nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten etabliert. Obgleich es der Europäische Rat und die Mitgliedstaaten sind, die im Frühjahr die Analysen sowie die Wachstums- und Beschäftigungsberichte der Europäischen Kommission zur Kenntnis nehmen, auf dieser Grundlage eigene Leitlinien und Vorgaben für das Europäische Semester formulieren und schließlich im Rat der EU die länderspezifischen Empfehlungen der EU verabschieden, dominiert de facto die Europäische Kommission das Europäische Semester. Die länderspezifischen Empfehlungen werden von ihr vorgeschlagen, und die Mitgliedstaaten können von der eingeschlagenen Linie und den Empfehlungen kaum abweichen. Das Europäische Semester stärkt also zunächst die Rolle und den Einfluss der Europäischen Kommission auf die Koordinierung der mitgliedstaatlichen Wirtschafts-, Fiskal- und Beschäftigungspolitiken.

Unter den Rahmenbedingungen der europäischen Verträge ist das Europäische Semester das wichtigste Instrument, das eine effektive wirtschaftspolitische Koordinierung der Mitgliedstaaten gewährleistet: Durch die Ausrichtung auf die gemeinsamen Ziele und Interessen, durch finanzielle Anreize aus europäischen Fonds und – unter bestimmten Bedingungen – durch Sanktionen bei Nichtbeachtung der gemeinsam vereinbarten wirtschaftspolitischen Maßnahmen.

Finanzielle Anreize durch europäische Förderpolitiken sind wichtige Ergänzungen zur wirtschaftspolitischen Steuerung mithilfe des Europäischen Semesters. Die EU verfügt zwar nur über ein im Vergleich zu mitgliedstaatlichen Haushalten kleines Budget, und ihre Autonomie bei der Nutzung dieser finanziellen Ressourcen ist begrenzt. Dennoch kann sie mit eigenen Fonds und Investitions- oder Förderprogrammen durchaus wirksame Anschubfinanzierungen bereitstellen und so Impulse zur Umsetzung ihrer wirtschaftspolitischen Ziele und Projekte setzen.

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist die älteste, bekannteste und die am häufigsten kritisierte Förderpolitik der EU für einen speziellen Sektor des europäischen Binnenmarktes. (9)  Für die sogenannte erste Säule der GAP – die Direktzahlungen an die Landwirte sowie Marktstützungsmaßnahmen – wurden bis 2027 rund ein Drittel des europäischen Haushalts reserviert, insgesamt rund 190 Mrd. Euro.

Im Vordergrund der Wirtschaftsförderung aus dem europäischen Haushalt stehen jedoch die europäischen Strukturfonds. Mit diesen Fonds (10) sollen die wirtschaftlichen Divergenzen zwischen den Regionen in der EU verringert und die europäische Kohäsion gestärkt werden. Sie entwickeln sich seit einigen Jahren langsam, aber zunehmend zu einem wirtschaftspolitischen Lenkungs- und Steuerungsinstrument der EU. Die Mitgliedstaaten und ihre Regionen nutzen die europäischen Strukturfonds für breit angelegte Infrastruktur-, Wirtschaftsförder- und Beschäftigungsprogramme. Für diese Fonds werden in der aktuellen Förderperiode bis 2027 alles in allem rund 380 Milliarden Euro im EU-Haushalt eingeplant, die in unterschiedlicher Höhe mit nationalen und regionalen Haushaltsmitteln kofinanziert werden, so dass ein weitaus größeres Investitionsvolumen erwartet wird.

Allerdings ist die Verwendung dieser europäischen Fördergelder keineswegs ohne Kontrolle oder ohne Auflagen möglich; vielmehr sind die Gelder mit sogenannten Konditionalitäten, also Bedingungen zur Umsetzung politischer Vorgaben und Ziele verbunden. Die mittel- bis langfristigen Ziele aus den zehnjährigen Wachstumsstrategien und die kurzfristigen Reformprioritäten im Zuge des Europäischen Semesters dienen als Instrumente dieser Konditionalität. Demnach kann die Kommission einen Mitgliedstaat auffordern, seine Förderprioritäten abzuändern damit die EU-Strukturfonds den gemeinsamen wirtschaftspolitischen Zielen und der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters dienen. Sie darf sogar die Zahlungen aus den EU-Strukturfonds teilweise oder sogar vollständig aussetzen, sollte ein Mitgliedstaat die Vorgaben und Empfehlungen der wirtschaftspolitischen Koordinierung nicht einhalten.

So ist es der Kommission möglich, die Beachtung der wirtschafts-, finanz-, beschäftigungs-, haushalts- und sozialpolitischen Ziele und Leitlinien besser durchzusetzen; sie verfügt über die Möglichkeit, mithilfe der Fondsverordnungen und den kohäsionspolitischen Steuerungs- und Planungsdokumenten die mitgliedstaatlichen und regionalen Förderprioritäten mitzubestimmen. Die europäischen Strukturfonds dienen nicht mehr nur der innereuropäischen Solidarität und des Ausgleichs zwischen wohlhabenden und ärmeren Regionen, sondern werden zunehmend zu Steuerungsinstrumenten der europäischen Wirtschaftspolitik. Ohne Zweifel sind die europäische Kohäsionspolitik und die Strukturfonds zum wichtigsten Finanzinstrument der europäischen Wirtschaftspolitik geworden.

Daneben verfügt die EU über einige kleinere Programme, mit denen sie ähnliche Anreize für spezielle Wirtschaftssektoren anbieten kann. Dies sind zum Beispiel Fonds oder Programme zur Förderung einzelner Industriesektoren, kleiner und mittelständischer Unternehmen, zur Unterstützung von Innovation und Forschung oder bildungspolitische Förderprogramme. Hierzu zählt beispielsweise das Programm „Connecting Europe“ zur Förderung transeuropäischer Verkehrs-, Energie- und digitaler Netze oder das Programm zur Forschungs- und Innovationsförderung „Horizont 2020“. Neu geschaffen wurde der sogenannte Fonds für den gerechten Übergang oder Just Transition Fonds (JTF) mit insgesamt 17,5 Milliarden Euro. Mit diesem neuen Instrument fördert die EU den Ausstieg aus fossilen Brennstoffen (Kohle, Torf und Ölschiefer) und ersetzt den Regionen und Sektoren die Kosten für diesen Ausstieg. Gefördert werden sollen Investitionen in KMU, Unternehmensgründungen und Gründerzentren, Forschung und Innovationen, die Kreislaufwirtschaft, der Einsatz neuer und sauberer Technologien, die Digitalisierung, die Sanierung und Dekontaminierung von Standorten oder die Weiterqualifizierung, Umschulung und Arbeitssuche sowie die aktive Eingliederung von Arbeitssuchenden.

Zusätzlich stehen der EU Finanzinstitute wie die Europäische Investitionsbank (EIB) zur Verfügung, die ebenfalls wirtschaftspolitische Impulse in Form von Krediten oder Garantien setzen können.